.... BOLETÍN INFORMATIVO - NRC - EDICIÓN No. 3

Población con necesidad de protección internacional y políticas públicas

Introducción

Este artículo no pretende hacer un análisis de la discusión teórica sobre política pública, la característica, lo errado o acertada de una teoría (Public choice. Welfare economics. Teorías de clase (Neo-Marxismo), Pluralismo y corporatismo, o el Estado producto de la sociedad. Estatismo o la sociedad producto del estado y Neoinstitucionalismo)1. Tampoco intenta establecer si las políticas actuales corresponden a tal o cuál tipo de Estado2.

Por José Joaquín Gómez*

Las ideas que se expondrán a continuación buscan incentivar a las y los lectores para que se cuestionen y se motiven a realizar investigaciones que lleven a formular propuestas operativas y prácticas de políticas públicas, que permitan hacer realidad los derechos de esos miles de niños, niñas, adolescentes, mayores, indígenas, afro descendientes, mestizos, hombres y mujeres… que se han visto obligadas a abandonar su país, cultura, familia, amigos y todos sus bienes (pocos o muchos) para solicitar protección internacional y así salvaguardar el bien más preciado, la vida.

Partimos entonces de la idea de que “desde un enfoque de derechos la política pública, debe ser entendida como un instrumento para la realización de los derechos…, que constituyen el correlato de las obligaciones del Estado”3.

Esto nos lleva a preguntarnos por el papel que deben cumplir los gobiernos nacionales, los estaduales, los provinciales, los departamentales y los municipales en la formulación de políticas y los recursos que deben manejarse para implementar esas políticas formuladas, para la realización de los derechos de las personas refugiadas o asiladas.

Es importante saber si las políticas impulsadas (sean del ámbito nacional regional o local) en cada país, han alcanzado el mandato que el Estado debe asumir, según la constitución política o los convenios y tratados ratificados.

A nuestro entender existen una serie de elementos que pueden ser tomados en consideración para el estudio de las políticas públicas en cada uno de los países, a) una problemática que los gobiernos han venido enfrentando de una forma u otra (miles y miles de solicitantes de refugio y otros miles y miles que pueden estar con necesidad de protección internacional); b) una serie de compromisos que los Estados han asumido a través de las normas constitucionales y otras leyes y los asumidos ante la comunidad internacional a través de la ratificación de convenios y tratados; c) unos actores fundamentales (organizaciones de la sociedad civil, los políticos la comunidad internacional y los refugiados o asilados). Estos actores deben cumplir la misión de incidir (de forma sistemática y fundamentada) ante las autoridades gubernamentales para que en sus agendas sea tomado en cuenta, de forma contundente, el tema de refugio y la formulación de estrategias que lleven a la implementación de políticas públicas, de forma consensuada entre todos esos actores sociales.

Reconocimiento del problema

La premisa de la cual partimos para analizar las políticas públicas formuladas y desarrolladas, es la del reconocimiento por parte de los estados (receptores) del fenómeno de refugio y todo lo que ello implica en sus países, ésta es fundamental para poder pasar a la formulación o análisis de las políticas públicas existentes, además del reconocimiento de que esa población es sujeta de derechos4 que al no cumplirse estos su desprotección (vulnerabilidad) se incrementa.

Para poder comprender el problema del refugio debemos entender que el conflicto colombiano ha llevado a que millones de colombianas y colombianos se hayan visto obligados a desplazarse forzosamente, tratando de salvaguardar sus vidas. Las estadísticas no concuerdan. Una cosa dice el Estado colombiano y otra las organizaciones de la sociedad civil. En un boletín de prensa, del 5 de febrero de 2008, Codhes afirma que el Gobierno estima en 2.3 millones a los desplazados internos mientras para ellos la cifra supera los 4 millones5 de personas que se han visto obligadas a desplazarse por gran parte del territorio nacional.

A estas cifras debemos agregarle las de aquellos colombianos y colombianas que han tenido que traspasar las fronteras para proteger sus vidas. Según el Acnur, entre Ecuador y Venezuela hay aproximadamente unos 450.000 colombianos y colombianas con necesidad de protección internacional . Se estima que en Panamá la cifra asciende a unas 40.000 personas en la misma situación . Estos datos indican que solamente en esos tres países el porcentaje representa un 21,30% de los desplazados internos según cifras del Gobierno o el 12,25% de acuerdo a las cifras de Codhes.

Los derechos civiles, económicos, sociales, culturales y no digamos los políticos de estas personas que se han visto obligadas a traspasar las fronteras de su país se ven totalmente vulnerados, esto se multiplica con solo el hecho de cruzar una frontera donde deben iniciar todo un proceso para que se les reconozca el status de refugiados o asilados.

La normativa existente

Para poder exigir a los estados la formulación o ejecución de políticas públicas que lleven a la práctica los derechos de las personas que han solicitado asilo o refugio, se deben conocer los compromisos que los mismos han asumido y se han convertido en obligaciones para ellos. Los estados han definido sus obligaciones a través de sus normas jurídicas, siendo la más importante la constitución política, seguida por los convenios o tratados internacionales con carácter vinculante para los firmantes.

Para comenzar se debe manifestar que cada uno de los tres países (Panamá, Venezuela y Ecuador) vecinos de Colombia han ratificado la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951 y/o el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1967, asumiéndose una responsabilidad ante la comunidad internacional, de proteger a todas esas personas que ingresan a sus respectivos países solicitando refugio o asilo, (Art.3, Prohibición de la discriminación). Sin embargo, la misma convención establece en su artículo 9 (Medidas provisionales) la posibilidad de que los estados tomen “…medidas que estimen indispensables para la seguridad nacional…”. Es importante llamar la atención aquí, para que las y los lectores se cuestionen y analicen sobre ¿cuáles han sido las políticas de protección que han prevalecido en estos países?, ¿cuáles han estado enmarcadas en una relación histórica entre Colombia y esos tres países vecinos? y a la vez ¿mediadas por las políticas hemisféricas de seguridad nacional?

Sabemos cuales son los compromisos que los estados asumieron con la comunidad internacional y su sociedad al ratificar la convención del 51 y su protocolo (carácter vinculante), pese a ello un análisis en este ámbito permitirá comprender ¿cuál es el nivel de cumplimiento de esos compromisos?, ¿cuáles deben de ser las políticas públicas que se deben formular y ejecutar para que aquellas personas que han solicitado refugio o asilo puedan hacer efectivo sus derechos y los mecanismos para dar seguimiento a su cumplimiento?

El derecho de refugio o asilo queda manifestado en las constituciones políticas de La República Bolivariana de Venezuela artículo 698 y en La República de Ecuador en el articulo 299. Además, cada uno de los países ha formulado su propia normativa para atender a la población que ha traspasado sus fronteras buscando protección internacional y para aplicar la convención del 51 y su protocolo. Por ejemplo en Ecuador se formuló el Decreto 3301 de 199210 y en Venezuela, en el año 2001, se aprobó la Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados y Asiladas. Por su parte, Panamá, en 1998 avaló el Decreto Ejecutivo No 2311 y aprobó, el pasado 22 de febrero de 2008, el Decreto Ley No 3 por medio del cual se creó el Servicio Nacional de Migración, la Carrera Migratoria y otras disposiciones. (Nueva Ley Migratoria panameña).

Estas son las normas que hacen referencia directa al tema de refugio en los tres países mencionados, a nivel universal y nacional; además existen otros instrumentos regionales que han sido firmados por estos tres países, que complementan el panorama jurídico que esos Estados deben acatar para la atención de la población refugiada y/o asilada. La aplicabilidad de los mismos es tema de otra discusión y análisis, pero no olvidemos que son instrumentos que indican los compromisos asumidos por los tres países que comparten frontera con Colombia.

Actores sociales

En la cotidianidad del fenómeno de refugio intervienen una serie de actores que por sus funciones cumplen un papel fundamental en la protección de los derechos de las personas con necesidad de protección internacional y a la vez deben de cumplir una tarea vital en la formulación y evaluación de las políticas públicas orientadas hacia esa población, entre esos actores sociales tenemos:

Las organizaciones de la sociedad civil que tienen una experiencia disímil, acumulada a través de los años en cada uno de los países, cruzada por los niveles de politización o activismo de sus miembros y/o del conflicto que cada organización ha tenido que experimentar en sus años de existencia. Sin embargo, existe un común denominador entre ellas, la lucha sin tregua que han emprendido en la defensa de los derechos de la población solicitante de refugio o asilo. En algunos casos han entablado denuncias contra los gobiernos de sus respectivos países por el incumplimiento de los compromisos asumidos en los convenios, tratados o en la misma constitución política. Algunas denuncias se han presentado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos o ante las cortes constitucionales de sus respectivos países.

Es importante resaltar que algunas organizaciones o instancias de la sociedad civil han desarrollado investigaciones que son fundamentales para la comprensión del fenómeno de refugio o asilo y pueden dar pautas para la formulación de políticas públicas.

La comunidad internacional. La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951 en su considerando número 4 menciona que la atención a la población refugiada o asilada debe lograrse a través de la solidaridad internacional12. La operatividad de esta razón es muy diversa, tenemos aquellos países que aportan recursos directos a los gobiernos para atención a la población con necesidad de protección internacional (desde el pago de funcionarios y equipamiento de oficinas, mantenimiento de la logística para el desplazamiento a realizar las entrevistas a los solicitantes de refugio o asilo, hasta el financiamiento de proyectos) o aquellos que contribuyen económicamente a las organizaciones de la sociedad civil que están trabajando en la atención a esa población.

Estos países hacen grandes esfuerzos para establecer formas de coordinación que conduzcan a un mejor enfoque y a una atención de forma más integral.

Los actores políticos. Por un lado están aquellos que son concientes de la necesidad de brindar una mayor atención a las personas con necesidad de protección internacional y de buscar los mejores mecanismos para que éstos gocen de manera efectiva de sus derechos pero también existen los actores políticos que promulgan una actitud xenófoba en contra de las y los colombianos, promoviendo obstáculos para el respeto a sus derechos.

Por otra parte, están los medios de comunicación como formadores de opinión pública que en su gran mayoría han sido los causantes de la discriminación que diariamente viven las y los colombianos.

La población con necesidad de protección internacional. El perfil de la población que ha traspasado las fronteras colombianas especialmente a los países vecinos (Panamá Venezuela y Ecuador) tiene una procedencia mayoritariamente rural, entre ellos un porcentaje importante son indígenas y afro-colombianos. Más del 50% son menores de edad y las mujeres cabeza de familia son un grupo importante de solicitantes de refugio.

En pocos casos se ha tomado en consideración a esta población a la hora de formular algunas estrategias para su atención lo que ha llevado a que muchos de los proyectos tengan un regular impacto y en poco tiempo comiencen a decaer.

A modo de conclusión

A través de estas líneas se han expuesto algunas ideas que son importantes a la hora de hacer un análisis de las políticas públicas existentes o aquellas que puedan ser formuladas con la participación activa de los diferentes actores sociales vinculados con la temática de refugio, incluyendo por supuesto a los afectados.

A lo largo del texto hemos hablado de refugiados y asilados y también en algunas líneas se menciona a una mayor población bajo la denominación de población con necesidad de protección internacional, (que va más allá de los cientos y que han solicitado refugio en su oportunidad). Esta última población que son una gran mayoría, incluye a los que han solicitado refugio y a los que no han solicitado refugio principalmente por razones de desconocimiento del sistema de solicitud o por temor a registrarse.

A pesar de lo anterior estamos concientes de que existen muchos más colombianos y colombianas que no están dentro de las categorías mencionadas en el párrafo anterior, pero que son sujetos de derechos y por ello los actores involucrados en el tema (de acuerdo a sus mandatos, misiones o visiones que determinen la existencia de sus instituciones) deben emprender acciones que lleven a que esta población tenga un disfrute efectivo de sus derechos.

La poca y dispersa información, sobre la situación en que se encuentran las personas con necesidad de protección internacional en cada uno de los países no permite concluir que se encuentren protegidos o que estén gozando efectivamente de sus derechos, por lo que es necesario que los diferentes actores unifiquen esfuerzos para coordinar acciones (dejando de lado los intereses personales, los celos institucionales, el afán de protagonismos), e interpongan el interés superior por el ser humano.

Para comprender más sistemáticamente el tema de políticas públicas y el goce efectivo de los derechos es necesario la formulación de indicadores que permitan evaluar y dar seguimiento a los resultados de las mismas.

Toda formulación o evaluación de las políticas públicas debe tener un enfoque diferencial de género, edad, etnia y discapacidad.

Es de vital importancia comprender cuál es la participación de los actores anteriormente mencionados a nivel nacional, regional o local en la formulación de las políticas públicas.

Tomar en consideración los recursos asignados (económicos, técnicos, humanos) para la sustentación operativa de las políticas públicas. ¿Están los recursos dentro de los presupuestos públicos de acuerdo a los diferentes sectores o se están designando recursos extraordinarios para enfrentar una situación también extraordinaria? Este aspecto debe ser evaluado o formulado, teniendo presente la participación efectiva de los niveles nacional, regional y local.

¿Cuál es la participación de la comunidad internacional en la formulación de las política públicas y cómo están siendo proyectados los recursos económicos para la sustentación de las mismas?, ¿están dentro de una estrategia estructurada, o sólo dentro de un plan coyuntural sin una visión integral de la problemática?

La voluntad y el compromiso político de los gobiernos nacionales, regionales y locales para enfocar políticas públicas hacia esta población, debe de ser una variable de gran importancia que debe estar presente a la hora de iniciar alguna acción por el respeto y el goce efectivo de los derechos de esa población.

¿Cuáles son las soluciones duraderas que se están impulsando?, ¿están las políticas públicas o gubernamentales orientadas a la búsqueda de ellas?, ¿realmente están éstas buscando el restablecimiento de sus derechos?

Con la llegada masiva de colombianas y colombianos a los países vecinos principalmente a partir del año 2000, comenzó a crecer una actitud de rechazo y estigmatización contra esta población, la cual ha tenido un impacto en las instituciones gubernamentales que han obstaculizado el goce efectivo de los derechos de ellos y ellas, por lo tanto éste es un elemento indispensable para ser abordado a través de mecanismos de sensibilización y difusión de políticas estatales o gubernamentales en el ámbito nacional, regional y local.

Toda acción encaminada hacia el respeto de los derechos de la población con necesidad de protección internacional, debe tener una veeduría para analizar el cumplimiento y efectividad de las mismas dentro de principios de igualdad, respeto, convivencia entre otros, donde estén involucrados los diferentes actores que vienen trabajando por esta población.

* Antropólogo / Consultor

Notas
1 Gustavo Hernández. El Análisis de las Políticas Públicas: Una disciplina incipiente en Colombia.
2 Mario Hernán López Becerra. El asunto de las políticas públicas. Revista Luna Azul, Universidad de Caldas.
3 Acnur. Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. Agosto 2002 – agosto 2004.
4 Que la comunidad internacional le ha reconocido a través de los instrumentos jurídicos universales y regionales.
5 CODHES. Boletín de prensa de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. Bogotá, 5 de febrero de 2008. www.Codhes.org
6 De esa cifra son 250.000 Ecuador y 200.000 Venezuela.
7 No estamos incluyendo aquí todos aquellos colombianos y colombianas que han tenido la oportunidad de viajar más allá de sus fronteras terrestres como por ejemplo los miles y miles que se encuentran en Costa Rica, Argentina, Chile, Brasil, Estados Unidos, Canadá o varios países de Europa.
8 Venezuela, Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de 1999: Artículo 69 “La República Bolivariana de Venezuela reconoce y garantiza el derecho de asilo y refugio. Se prohíbe la extradición de venezolanos y venezolanas.
9 Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1998: Artículo 29 “Los ecuatorianos perseguidos por delitos políticos tendrán derecho a solicitar asilo y lo ejercerán de conformidad con la ley y los convenios internacionales. Ecuador reconoce a los extranjeros el derecho de asilo”.
10 Reglamento para la aplicación de las normas contenidas en la Convención de 1951.
11 Decreto ejecutivo No 23 del 10 de Marzo de 1998, se desarrolla la ley Nº 5 del 26 de octubre de 1997 que aprueba la convención de 1951 y protocolo de 1967 sobre el Estatuto de Refugiados, se derogan el Decreto Nº 100 del 6 de julio de 1981 y la Resolución Ejecutiva Nº 461 del 9 de octubre de 1984, y se dictan nuevas disposiciones en materia de protección temporal por razones humanitarias, Presidencia de la República, Ministerio de Gobierno y Justicia.
12 Considerando que la concesión del derecho de asilo puede resultar excesivamente onerosa para ciertos países y que la solución satisfactoria de los problemas cuyo alcance y carácter internacionales han sido reconocidos por las Naciones Unidas no puede, por esto mismo, lograrse sin solidaridad internacional.