Este artículo parte de que la presencia de refugiados en Panamá es concebida por esta sociedad como un problema. Traducido por el Gobierno y los medios, como un asunto de seguridad, que debe ser resuelto mediante un concepto de selectividad que, aunque no está explícitamente definido, parece contener la siguiente consigna: "Empresarios, turistas y pensionados, ¡Sí! Solicitantes de refugio, ¡No!".

Por Kevin Evandro Sánchez Saavedra*

Realidad del refugio

El flujo de ciudadanos colombianos hacia Panamá, especialmente hacia la Ciudad de Panamá, es visto como un asunto de inmigración económica y seguridad nacional, por parte del Gobierno panameño y la opinión pública. Según la Oficina Nacional para la Atención a los Refugiados (Onpar) los colombianos son los que constituyen la mayoría de los solicitantes de refugio.

La atención hacia el refugiado tiene su antecedente en la década de 1970 y 1980, cuando el gobierno militar de la época brinda protección a un buen número de refugiados centroamericanos. Sin embargo, a partir de 1996 se produce un recrudecimiento en el enfrentamiento de paramilitares, guerrilla y ejército en zonas fronterizas con Colombia, se produce una entrada masiva de población en situación de refugio (PSDR) principalmente del Departamento del Chocó, hacia comunidades fronterizas en la Provincia de Darién. Inicialmente, la política del gobierno fue la deportación, pero por presiones de organismos nacionales e internacionales se logró frenar estas prácticas.

El principal problema por el que atraviesan estas personas, y que es el agravante o la raíz de otras dificultades laborales, económicas, educativas, de salud y psicológicas, es el confinamiento al que son sometidos en las comunidades que los han acogido en Darién

Desde aquel entonces hasta la actualidad, el Gobierno panameño, utilizando lo que establece el Decreto Ejecutivo Nº 23 del 10 de febrero de 1998, ha añadido una categoría subsidiaria al estatus de refugio; protegidos humanitarios temporales (PHT) o protegido provisional por razones humanitarias. Y aunque se supone que es temporal, muchos colombianos mantienen dicha categoría desde hace 10 años. El PTH se ha aplicado específicamente a la población en frontera. Hasta el 2006, Onpar mantenía un registro total de 829 PHT, viviendo en comunidades de frontera.

Exactamente son: 320 en Jaqué, 120 en Puerto Obaldía y 389 viviendo en Darién Centro (Matugantí, Sobiaquirú, Boca de Cupe, Yape, Pinogana, El Real, La Palma, Yaviza). A esta cifra debe agregarse 70 indígenas emberá, recientemente reconocidos como PHT, que residen en las comunidades de Tortuga, Riosito y Alto Playona.

Acceso a servicios públicos

El principal problema por el que atraviesan estas personas, y que es el agravante o la raíz de otras dificultades laborales, económicas, educativas, de salud y psicológicas, es el confinamiento al que son sometidos en las comunidades que los han acogido en Darién (comunidades receptoras). En otros términos, la práctica gubernamental restringe la libertad de movimiento de esta población. Para poder hacerlo, deben solicitar el permiso correspondiente a las autoridades locales (Onpar, Oficina de Migración o la Policía). Éstas, a su vez, deben tramitar los permisos correspondientes en la Ciudad de Panamá. Debido a ello, por los problemas de comunicación en la región de frontera, la concesión de los permisos pueden tardar mucho tiempo o ser negados, a discreción de funcionarios de menor rango administrativo.

El hecho de que la concesión de un permiso esté supeditado a la decisión de un funcionario público, ha generado preferencias o discriminación hacia algunos PHT. A criterio del funcionario, se otorga permiso a unos y se les niega a otros. No existen, pues, criterios establecidos o claros con respecto a este tema.

Aunque en zona de frontera la mayoría de la PSDR, persona solicitante de refugio, fue reconocida como PHT, a algunas personas se les han reconocido el estatus de refugio. En estos casos, el reconocimiento fue otorgado luego de demostrar persecuciones directas por parte de paramilitares o la guerrilla, después de demostrar el asesinato de parientes cercanos (algunos de estos casos fueron llevados por la Comisión de Justicia y Paz).

De entrada, el problema que enfrenta la PSDR es precisamente la dificultad de su reconocimiento oficial por parte del estado panameño. El procedimiento administrativo para la solicitud de refugio es largo y el solicitante es sometido a un primer filtro, donde se recibe o se deniega su solicitud. Otra dificultad con la que se enfrentan las organizaciones que defienden y acompaña a esta población es, por consecuencia, las estadísticas de las solicitudes denegadas y aceptadas. Como menciona el director del Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPDH): “nos preocupa la falta de estadísticas en cuanto a las personas que solicitan refugio y no son aceptadas en la etapa preliminar, como también aquellos casos que ni siquiera han realizado los tramites de la entrevista y pasan a engrosar las filas de los inmigrantes económicos al no tener acceso a la jurisdicción administrativa producto del desinterés del ONPAR. Lo que refleja el interés de no actualizar las cifras por parte del Gobierno Nacional y de mantener la compleja situación del refugio en un bajo perfil”1.

El refugiado debe tramitar su permiso de trabajo en distintas instancias gubernamentales, tales como: ONPAR, Dirección Nacional de Migración y Naturalización y el Ministerio de Trabajo. Este proceso puede tardar años. Existen refugiados que han tardado de uno a dos años para, finalmente, conseguir su permiso de trabajo, que les garantice un mejor acceso al empleo, más remunerado y donde se pueda desempeñar, dado el caso, su profesión.

La PSDR que no es aceptada a trámite, como menciona este defensor de derechos humanos, es catalogada como inmigrante económico. Debido a ello, pueden entonces ser sujetos de deportación. Otro de los problemas que enfrentan los refugiados en Panamá. Es, precisamente, esta contradicción la que necesariamente debe visibilizarse y además solucionarse mediante la reforma del Decreto Nº 23 o la propuesta de una Ley sobre Refugio.

Por su parte, aquellos admitidos a trámites también permanecen en indefensión y con serias vulnerabilidades económicas. Su admisión a trámite no les permite, contradictoriamente, trabajar2. Dependen de la ayuda humanitaria que, en Ciudad de Panamá, únicamente brinda la Cruz Roja, mediante fondos del ACNUR, o el SJR-Panamá. Pueden pasar muchos meses para que el caso sea considerado por la Comisión de Elegibilidad (entidad compuesta por autoridades ministeriales o de instituciones públicas vinculadas al tema, que reconoce el estatus de refugio)3. En ese lapso, las ayudas no son suficientes, la espera es larga y las necesidades mayores, de acuerdo al tipo de solicitud (individual o familiar).

Es más, el reconocimiento del estatus de refugio no brinda un pronto permiso de trabajo. El refugiado debe tramitar su permiso de trabajo en distintas instancias gubernamentales, tales como: ONPAR, Dirección Nacional de Migración y Naturalización y el Ministerio de Trabajo. Este proceso puede tardar años. Existen refugiados que han tardado de uno a dos años para, finalmente, conseguir su permiso de trabajo, que les garantice un mejor acceso al empleo, más remunerado y donde se pueda desempeñar, dado el caso, su profesión.

Existen otros problemas asociados al empleo, que tienen que ver con: acceso a la salud, a la educación y a la vivienda. Aunque resulta una dificultad tanto en frontera como en la ciudad, las condiciones estructurales de esta última, junto con una cultura más individualista y de dependencia total hacia el ingreso, hacen más vulnerables a los refugiados en la Ciudad de Panamá.

En resumen, los problemas que enfrentan los refugiados en Panamá son:

• Aumento del rechazo hacia la población colombiana presente en Panamá. Existe un desconocimiento de la magnitud e impacto del conflicto armado en Colombia. Los inmigrantes y refugiados, principalmente los de nacionalidad colombiana, son estereotipados como: delincuentes, narcotraficantes, prostitutas, guerrilleros, quita empleos, entre otros.

• Restricciones gubernamentales hacia el reconocimiento del estatus de refugio. El fenómeno de la inmigración y el refugio es entendido, principalmente, como un asunto de seguridad nacional. La PSDR puede ser sujeto de deportación, al ser rechazada su solicitud.

Muy probablemente los asuntos migratorios y de refugio, y su relación con el respeto de los derechos humanos, no sean de gran preocupación para la sociedad panameña, que se prepara para lo que será el inicio de un año electoral, donde todo se enfoca en candidaturas, campañas, torcedura de brazos, jugosos fondos electorales y generosos aportes empresariales.

• En frontera, los PHT permanecen confinados a las comunidades receptoras. Esta situación plantea otras consecuencias en: el empleo, la economía doméstica, la vida social, el acceso a la educación, la salud y estados emocionales, entre otros. Los PHT carecen de los derechos que puede tener un refugiado reconocido oficialmente.

• Tanto los solicitantes de refugio como los refugiados reconocidos oficialmente tienen serios problemas para obtener permisos de trabajo. Los trámites son extensos y muy burocráticos. En la ciudad, esta situación genera mayores vulnerabilidades en el acceso al empleo, la educación, la salud, la vivienda, entre otros.

Perspectiva

¿Cuál es la respuesta del Gobierno panameño frente a la realidad del flujo migratorio? Como ya se dijo, es visto como un asunto de seguridad. La política migratoria concebida es entonces de tipo selectiva. Así, se han dado los primeros pasos con la aprobación de la Ley Nº 1, del 2 de enero del 2008, que concede poderes extraordinarios al Ejecutivo, para reformar la actual Ley de Migración.

Como hemos dicho para Mirada Global, esta ley parece determinar que la definición general de la política migratoria panameña es potestad exclusiva del presidente, Martín Torrijos, y su gabinete de gobierno. Contrario a promesas y retórica gubernamental, por ahora quedan excluidas de todo participación las organizaciones de la sociedad civil, que desde hace ya varios años han estado brindando aportes sustanciales a las cuestiones de la migración y el refugio en Panamá. ¿Existirá un debate en torno a la cuestión migratoria y la política que debe adoptar el Estado? ¿Se excluirán de la toma de decisiones las 68, 886 personas de otras nacionalidades que, según el último censo, residen en el país? ¿Muchas de las cuales tienen hijos, nietas y hasta hermanos nacidos en territorio panameño?

Muy probablemente los asuntos migratorios y de refugio, y su relación con el respeto de los derechos humanos, no sean de gran preocupación para la sociedad panameña, que se prepara para lo que será el inicio de un año electoral, donde todo se enfoca en candidaturas, campañas, torcedura de brazos, jugosos fondos electorales y generosos aportes empresariales. Sin duda, un carnaval electoral. De allí, que posibles desmanes legales puedan pasar con facilidad.

*Antropólogo social, responsable de Comunicación e Investigación. Servicio Jesuita a Refugiados-Panamá. Reportero de frontera.

Notas
1 Puede verse El Monitor Fronterizo, boletín informativo del CNR, Nº 1, noviembre del 2007: www.nrc.org.co/boletinfronterizo/html/panama_cif.html (recuperado el 20/11/2007)
2 Esta afirmación debe relativizarse, pues aunque legalmente no tienen permitido trabajar, la gran mayoría sí lo hace en pequeños negocios informales. De hecho, el SJR apoya iniciativas de este tipo mediante micro créditos.
3 Para conocer más detalles sobre la Comisión y la legislación panameña en materia de refugio puede verse: www.asamblea.gob.pa/NORMAS/1990/1998/1998_157_1146.PDF (recuperado el 7/3/2007), www.acnur.org/secciones/index.php?viewCat=88 (recuperado el 9/9/2007).